☑ 裁判文(wén)書(shū)　

中華人(rén)民(mín)共和(hé)國(guó)最高(gāo)人(rén)民(mín)法院

行 政 判 決 書(shū)

（2020）最高(gāo)法行再375号

再審申請人(rén)（一審第三人(rén)、二審上(shàng)訴人(rén)）吉祥玉，女(nǚ)，漢族，1945年(nián)生(shēng)。

被申請人(rén)（一審原告、二審被上(shàng)訴人(rén)）郭啓榮，男，漢族，1943年(nián)生(shēng)。

被申請人(rén)（一審被告、二審被上(shàng)訴人(rén)）廣東省五華縣人(rén)民(mín)政府。

再審申請人(rén)吉祥玉因被申請人(rén)郭啓榮訴被申請人(rén)廣東省梅州市(shì)五華縣人(rén)民(mín)政府（以下(xià)簡稱五華縣政府）土(tǔ)地(dì)行政登記一案，不服廣東省高(gāo)級人(rén)民(mín)法院（2018）粵行終327号行政判決，向本院申請再審。本院于2020年(nián)8月(yuè)4日(rì)作(zuò)出（2019）最高(gāo)法行申12459号行政裁定，提審本案，并于2020年(nián)9月(yuè)2号立案，依法組成合議(yì)庭進行了審理(lǐ)。現(xiàn)已審理(lǐ)終結。

廣東省梅州市(shì)中級人(rén)民(mín)法院一審查明(míng)：2010年(nián)11月(yuè)25日(rì)，吉廣智向廣東省五華縣國(guó)土(tǔ)資源局（以下(xià)簡稱五華縣國(guó)土(tǔ)局）提交土(tǔ)地(dì)登記申請書(shū)、身(shēn)份證、土(tǔ)地(dì)權屬證明(míng)書(shū)等申請資料，就涉案土(tǔ)地(dì)申請土(tǔ)地(dì)登記。其中，吉廣智提交的(de)土(tǔ)地(dì)權屬證明(míng)書(shū)的(de)備注欄注明(míng)：此表隻供1986年(nián)12月(yuè)31日(rì)前農(nóng)村(cūn)私人(rén)建房(fáng)者不能提供土(tǔ)地(dì)權屬證明(míng)材料的(de)用地(dì)戶使用，作(zuò)為(wèi)土(tǔ)地(dì)權屬來(lái)源依據。五華縣國(guó)土(tǔ)局受理(lǐ)吉廣智的(de)申請後，經過土(tǔ)地(dì)登記地(dì)籍調查、宗地(dì)圖測繪、土(tǔ)地(dì)宗地(dì)登記公告、土(tǔ)地(dì)登記審批等程序，并報五華縣政府登記造冊後，于2011年(nián)12月(yuè)8日(rì)向吉廣智核發了華府集用（2011）第0099709号《集體(tǐ)土(tǔ)地(dì)使用證》（以下(xià)簡稱99709号土(tǔ)地(dì)證）。

另查明(míng)，郭啓榮是五華縣華城(chéng)鎮維西(xī)村(cūn)村(cūn)民(mín)，娶吉廣智女(nǚ)兒(ér)吉輝玉為(wèi)妻。吉廣智另有(yǒu)一女(nǚ)吉祥玉。吉廣智于2014年(nián)去(qù)世後，吉輝玉一方與吉祥玉一方因涉案土(tǔ)地(dì)使用權及地(dì)上(shàng)建造房(fáng)屋所有(yǒu)權的(de)繼承問(wèn)題發生(shēng)糾紛。2017年(nián)1月(yuè)，吉祥玉向廣東省五華縣人(rén)民(mín)法院提起繼承訴訟，請求按吉廣智的(de)遺囑繼承涉案土(tǔ)地(dì)使用權及地(dì)上(shàng)建造房(fáng)屋所有(yǒu)權。郭啓榮在該案訴訟中知悉五華縣政府為(wèi)吉廣智頒發了99709号土(tǔ)地(dì)證，遂提起本案行政訴訟，請求撤銷99709号土(tǔ)地(dì)證。

再查明(míng)，吉廣智系非農(nóng)業(yè)家(jiā)庭戶口，其退休前在五華縣人(rén)民(mín)醫院工(gōng)作(zuò)。涉案土(tǔ)地(dì)上(shàng)的(de)房(fáng)屋于2009年(nián)開(kāi)始建造，于2010年(nián)建好(hǎo)。

廣東省梅州市(shì)中級人(rén)民(mín)法院一審認為(wèi)，《中華人(rén)民(mín)共和(hé)國(guó)行政訴訟法》第二條規定，公民(mín)、法人(rén)或者其他(tā)組織認為(wèi)行政機(jī)關和(hé)行政機(jī)關工(gōng)作(zuò)人(rén)員(yuán)的(de)行政行為(wèi)侵犯其合法權益，有(yǒu)權依照(zhào)本法向人(rén)民(mín)法院提起訴訟。本案中，郭啓榮認為(wèi)五華縣政府為(wèi)吉廣智頒發的(de)99709号土(tǔ)地(dì)證使用了其承包的(de)土(tǔ)地(dì)，該頒證行為(wèi)侵犯了其土(tǔ)地(dì)承包經營權。為(wèi)證明(míng)其主張，郭啓榮提供了五華縣華城(chéng)鎮維西(xī)村(cūn)民(mín)委員(yuán)會出具的(de)證明(míng)及同村(cūn)村(cūn)民(mín)的(de)證人(rén)證言。吉祥玉亦承認建房(fáng)的(de)土(tǔ)地(dì)是郭啓榮妻子(zǐ)吉輝玉名下(xià)的(de)集體(tǐ)土(tǔ)地(dì)。因此，郭啓榮與本案被訴行政行為(wèi)有(yǒu)利害關系，具備本案的(de)原告主體(tǐ)資格。吉祥玉主張99709号土(tǔ)地(dì)證已經頒證6年(nián)，郭啓榮的(de)起訴已經超過法定起訴期限。但(dàn)吉祥玉并未提供任何證據證明(míng)五華縣政府為(wèi)吉廣智頒發99709号土(tǔ)地(dì)證時(shí)郭啓榮已經知道(dào)該行政行為(wèi)的(de)具體(tǐ)內(nèi)容。故郭啓榮主張是在2017年(nián)的(de)繼承糾紛訴訟案件(jiàn)中才知道(dào)99709号土(tǔ)地(dì)證的(de)頒證行為(wèi)內(nèi)容，應予以認可，因此其提起本案訴訟并未超過法定起訴期限。

五華縣政府的(de)頒證行為(wèi)存在以下(xià)違法之處：一是，吉廣智是非農(nóng)業(yè)家(jiā)庭戶口，其不具備申請集體(tǐ)土(tǔ)地(dì)使用權登記的(de)資格。二是，吉廣智申請頒證時(shí)提交的(de)土(tǔ)地(dì)權屬證明(míng)書(shū)中村(cūn)民(mín)小(xiǎo)組所填寫的(de)房(fáng)屋建造時(shí)間(jiān)與實際建造時(shí)間(jiān)不符，根據庭審中郭啓榮與吉祥玉的(de)陳述，涉案土(tǔ)地(dì)上(shàng)的(de)房(fáng)屋于2009年(nián)開(kāi)始建造，并于2010年(nián)建成。該土(tǔ)地(dì)權屬證明(míng)書(shū)的(de)備注欄注明(míng)，此表隻供1986年(nián)12月(yuè)31日(rì)前農(nóng)村(cūn)私人(rén)建房(fáng)者不能提供土(tǔ)地(dì)權屬證明(míng)材料的(de)用地(dì)戶使用，作(zuò)用土(tǔ)地(dì)權屬來(lái)源依據。因此吉廣智所提交的(de)土(tǔ)地(dì)權屬證明(míng)書(shū)不能作(zuò)為(wèi)土(tǔ)地(dì)權屬來(lái)源依據。三是，五華縣政府所提交的(de)土(tǔ)地(dì)登記地(dì)籍調查表中，欠缺四鄰簽名，無法證明(míng)其所進行的(de)相(xiàng)關地(dì)籍調查真實合法。故五華縣政府為(wèi)吉廣智頒發99709号土(tǔ)地(dì)證的(de)行政行為(wèi)事(shì)實不清，證據不足，違反法定程序，應予撤銷。

綜上(shàng)所述，郭啓榮訴請撤銷99709号土(tǔ)地(dì)證的(de)理(lǐ)由成立，依法予以支持。依照(zhào)《中華人(rén)民(mín)共和(hé)國(guó)行政訴訟法》第七十條第一、三項規定，判決撤銷99709号土(tǔ)地(dì)證。吉祥玉不服，向廣東省高(gāo)級人(rén)民(mín)法院提起上(shàng)訴。

廣東省高(gāo)級人(rén)民(mín)法院查明(míng)的(de)事(shì)實與一審查明(míng)的(de)一緻。

廣東省高(gāo)級人(rén)民(mín)法院二審認為(wèi)，在本案中，華城(chéng)鎮維西(xī)村(cūn)委會作(zuò)為(wèi)涉案土(tǔ)地(dì)的(de)所有(yǒu)權人(rén)，出具證明(míng)證實，吉廣智持有(yǒu)的(de)99709号土(tǔ)地(dì)證記載的(de)地(dì)塊原屬于郭啓榮的(de)家(jiā)庭承包土(tǔ)地(dì)，故郭啓榮有(yǒu)權針對(duì)五華縣政府核發99709号土(tǔ)地(dì)證的(de)行為(wèi)提起本案訴訟，且沒有(yǒu)證據證明(míng)郭啓榮知道(dào)或應當知道(dào)五華縣政府核發99709号土(tǔ)地(dì)證的(de)具體(tǐ)時(shí)間(jiān)，其自(zì)認在2017年(nián)的(de)另案繼承權糾紛中知道(dào)99709号土(tǔ)地(dì)證，因此，吉祥玉關于郭啓榮不具備本案原告主體(tǐ)資格，其起訴超過法定期限的(de)理(lǐ)由不能成立，應不予采納。

《土(tǔ)地(dì)登記辦法》第九條第一款規定：“申請人(rén)申請土(tǔ)地(dì)登記，應當根據不同的(de)登記事(shì)項提交下(xià)列材料：（一）土(tǔ)地(dì)登記申請書(shū)；（二）申請人(rén)身(shēn)份證明(míng)材料；（三）土(tǔ)地(dì)權屬來(lái)源證明(míng)；（四）地(dì)籍調查表、宗地(dì)圖及宗地(dì)界址坐(zuò)标；（五）地(dì)上(shàng)附着物(wù)權屬證明(míng)；（六）法律法規規定的(de)完稅或者減免稅憑證；（七）本辦法規定的(de)其他(tā)證明(míng)村(cūn)料。本案中，吉廣智向五華縣政府提交了《土(tǔ)地(dì)登記申請表》、身(shēn)份證、《土(tǔ)地(dì)權屬證明(míng)書(shū)》等村(cūn)料，申請涉案集體(tǐ)土(tǔ)地(dì)的(de)使用權登記，五華縣政府經審核後給吉廣智核發99709号土(tǔ)地(dì)證。但(dàn)根據本案證據材料反映，吉廣智申請取得99709号土(tǔ)地(dì)證時(shí)屬于居民(mín)戶口，并非維西(xī)村(cūn)委會的(de)集體(tǐ)經濟組織成員(yuán)，亦無其他(tā)證據證明(míng)其有(yǒu)權取得涉案集體(tǐ)土(tǔ)地(dì)的(de)使用權。且吉廣智申請發證填寫的(de)《土(tǔ)地(dì)權屬證明(míng)書(shū)》表格僅适用于1986年(nián)12月(yuè)31日(rì)之前建造的(de)房(fáng)屋申請發證使用，而吉廣智房(fáng)屋的(de)建造時(shí)間(jiān)并非1986年(nián)12月(yuè)31日(rì)前。另外(wài)，吉廣智申請發證時(shí)的(de)地(dì)籍調查欠缺相(xiàng)鄰人(rén)簽名确認。一審法院經審理(lǐ)認定，五華縣政府核發99709号土(tǔ)地(dì)證事(shì)實不清，程序違法，據此判決撤銷99709号土(tǔ)地(dì)證并無不當，應予以維持。

綜上(shàng)所述，一審判決正确，予以維持。吉祥玉的(de)上(shàng)訴理(lǐ)由不能成立，應予以駁回。依照(zhào)《中華人(rén)民(mín)共和(hé)國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第一項規定，駁回上(shàng)訴、維持一審判決。

吉祥玉申請再審稱：吉廣智退休以後就将戶口遷回農(nóng)村(cūn)，并在農(nóng)村(cūn)一直居住，因祖宅成為(wèi)危房(fáng)才向政府申請辦理(lǐ)建房(fáng)手續。該房(fáng)屋在1986年(nián)已經建好(hǎo)地(dì)基，2009才續建完成。請求撤銷一、二審判決，駁回郭啓榮的(de)訴訟請求。

郭啓榮答(dá)辯稱：吉廣智是城(chéng)鎮居民(mín)戶口，屬于非農(nóng)業(yè)戶口，不符合在集體(tǐ)土(tǔ)地(dì)使用證上(shàng)登記的(de)基本條件(jiàn)，其适用涉案土(tǔ)地(dì)建房(fáng)侵犯了郭啓榮的(de)承包土(tǔ)地(dì)。請求駁回吉祥玉的(de)再審申請。

五華縣政府答(dá)辯稱：2010年(nián)11月(yuè)，吉廣智向五華縣國(guó)土(tǔ)局提交《土(tǔ)地(dì)登記申請書(shū)》、個(gè)人(rén)身(shēn)份證明(míng)、土(tǔ)地(dì)權屬證明(míng)書(shū)、土(tǔ)地(dì)權屬來(lái)源證明(míng)等申請材料，就涉案宅基地(dì)申請土(tǔ)地(dì)登記，經五華縣國(guó)土(tǔ)局依法調查核實後，于2010年(nián)12月(yuè)予以公告，公告期間(jiān)內(nèi)沒人(rén)提出異議(yì)，2011年(nián)12月(yuè)，五華縣政府依法向吉廣智頒發99709号土(tǔ)地(dì)證。該頒證行為(wèi)認定的(de)事(shì)實清楚、程序合法、适用法律正确。請求駁回郭啓榮的(de)起訴。

本院認為(wèi)，根據原審查明(míng)事(shì)實及當事(shì)人(rén)提交的(de)證據材料，吉廣智原為(wèi)廣東省五華縣人(rén)民(mín)醫院幹部，自(zì)上(shàng)世紀七、八十年(nián)代退休以後，将戶籍遷回了五華縣華城(chéng)鎮維西(xī)村(cūn)上(shàng)排組，并一直居住在其祖宅中，其女(nǚ)兒(ér)吉祥玉則負責照(zhào)顧其的(de)生(shēng)活起居直至去(qù)世。雖然吉廣智的(de)戶籍信息登記為(wèi)城(chéng)鎮居民(mín)戶口，但(dàn)是其本人(rén)自(zì)退休以後一直居住在該集體(tǐ)經濟組織之中，依靠集體(tǐ)經濟組織所有(yǒu)的(de)集體(tǐ)土(tǔ)地(dì)作(zuò)為(wèi)其基本的(de)生(shēng)活和(hé)居住保障，形成了穩定的(de)生(shēng)産、生(shēng)活關系。因此，當吉廣智原祖宅年(nián)久失修，存在安全隐患，無法繼續居住之後，吉廣智有(yǒu)權申請重修祖宅或者根據規劃向所在村(cūn)民(mín)小(xiǎo)組和(hé)村(cūn)委會申請宅基地(dì)異地(dì)建房(fáng)居住建房(fáng)。所在村(cūn)民(mín)小(xiǎo)組和(hé)村(cūn)委會簽字蓋章(zhāng)予以同意，五華縣國(guó)土(tǔ)局調查核實後予以公告，吉輝玉與郭啓榮均未提出異議(yì)。直至吉廣智去(qù)世，因涉案宅基地(dì)使用權和(hé)房(fáng)屋所有(yǒu)權繼承糾紛，郭啓榮才以吉廣智并非農(nóng)村(cūn)集體(tǐ)經濟組織成員(yuán)，侵犯了其承包土(tǔ)地(dì)為(wèi)由提起本案行政訴訟，顯然有(yǒu)違常理(lǐ)。

總之，吉廣智自(zì)上(shàng)世紀七、八十年(nián)代已将戶籍遷回維西(xī)村(cūn)上(shàng)排組并長(cháng)期居住原袓宅，在祖宅年(nián)久失修後，其有(yǒu)權申請宅基地(dì)使用權建房(fáng)居住。因此，原頒證程序和(hé)相(xiàng)關證據确存在不當之處，但(dàn)因吉廣智已于2014年(nián)去(qù)世，且也無法通(tōng)過采取補救措施解決，撤銷99709号土(tǔ)地(dì)證并無法解決遺産繼承和(hé)郭啓榮主張的(de)權益問(wèn)題。一審判決撤銷99709号土(tǔ)地(dì)證，二審判決駁回上(shàng)訴、維持一審判決，系适用法律錯(cuò)誤，應予糾正。自(zì)然資源部2020年(nián)9月(yuè)9日(rì)對(duì)十三屆全國(guó)人(rén)大三次會議(yì)第3226号建議(yì)的(de)答(dá)複中“農(nóng)民(mín)的(de)宅基地(dì)使用權可以依法由城(chéng)鎮戶籍的(de)子(zǐ)女(nǚ)繼承并辦理(lǐ)不動産登記”。根據《繼承法》規定，被繼承人(rén)的(de)房(fáng)屋作(zuò)為(wèi)遺産由繼承人(rén)繼承，按照(zhào)房(fáng)地(dì)一體(tǐ)原則，繼承人(rén)繼承取得房(fáng)屋所有(yǒu)權和(hé)宅基地(dì)使用權，農(nóng)村(cūn)宅基地(dì)不能被單獨繼承。《不動産登記操作(zuò)規範（試行）》明(míng)确規定，非本農(nóng)村(cūn)集體(tǐ)經濟組織成員(yuán)（含城(chéng)鎮居民(mín)），因繼承房(fáng)屋占有(yǒu)宅基地(dì)的(de)，可按相(xiàng)關規定辦理(lǐ)确權登記，在不動産登記簿及附注欄注記的(de)該權利人(rén)為(wèi)非本農(nóng)民(mín)集體(tǐ)經濟組織成員(yuán)住宅的(de)合法繼承人(rén)。本案遺産繼承糾紛各方均為(wèi)家(jiā)庭成員(yuán)，宜通(tōng)過協商一緻或者互諒互讓等方式平衡好(hǎo)各方權益。

綜上(shàng)，五華縣政府向吉廣智頒發99709号土(tǔ)地(dì)證的(de)行為(wèi)并無不當，一、二審判決認定事(shì)實不清、适用法律錯(cuò)誤，應予以糾正。依照(zhào)《中華人(rén)民(mín)共和(hé)國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第三項和(hé)《最高(gāo)人(rén)民(mín)法院關于适用〈中華人(rén)民(mín)共和(hé)國(guó)行政訴訟法〉的(de)解釋》第一百一十九條第一款、第一百二十二條之規定，判決如下(xià)：

一、撤銷廣東省高(gāo)級人(rén)民(mín)法院（2018）粵行終327号行政判決；

二、撤銷廣東省梅州市(shì)中級人(rén)民(mín)法院（2017）粵14行初81号行政判決；

三、駁回郭啓榮的(de)訴訟請求。

一審和(hé)二審案件(jiàn)受理(lǐ)費(fèi)共計(jì)100元，由郭啓榮負擔。

本判決為(wèi)終審判決。

審判長(cháng)　　楊志(zhì)華

審判員(yuán)　　劉艾濤

審判員(yuán)　　田心則

二〇二〇年(nián)十一月(yuè)三十日(rì)

法官助理(lǐ)    劉韋唯

書(shū)記員(yuán)        唐勁松